quarta-feira, 24 de junho de 2015

EXPEDIENTE N.º PR.00006.00039/2015-8

ORIGEM: GABINETE DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA
OBJETO: ANÁLISE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 29 E 30 DA LEI ESTADUAL N.º 14.688/2015

  
PARECER

  
EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.  Artigos 29 e 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015. Preceitos legais que tratam de cargos em comissão sem, contudo, fixar suas atribuições. Disposição do Poder Legislativo de adequar suas normas aos parâmetros constitucionais, mostrando-se adequada e suficiente, tão somente, a expedição de recomendação para este fim. PARECER PELA EXPEDIÇÃO DE RECOMENDAÇÃO AO PARLAMENTO ESTADUAL. 



1.        Trata-se de expediente administrativo instaurado a partir de representação encaminhada pelo Deputado Estadual Vanderlan Carvalho Vasconselos - PSB com o escopo de que seja analisada a constitucionalidade do artigo 29 da Lei Estadual n.º 14.688, de 29 de janeiro de 2015, do Estado do Rio Grande do Sul, que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos e reorganiza o Quadro de Pessoal Efetivo da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências, por alegada afronta aos princípios do prévio concurso público, moralidade administrativa, impessoalidade e eficiência (fls. 02/3).
A Promotoria de Justiça Especializada de Defesa do Patrimônio Público de Porto Alegre, por sua vez, encaminhou cópia do RD.00829.00055/2015, que versava sobre possíveis irregularidades no PL n.º 274/2014, em especial quanto aos artigos 29 e 30, onde foi indeferida a instauração de investigação (fls. 58/82).
A Assembleia Legislativa do Estado, atendendo solicitação desta Subprocuradoria-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos (fls. 30/1), encaminhou aos autos as informações das fls. 87/103, acompanhadas dos documentos das fls. 104/201.
Oportunizada nova manifestação do Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul sobre possíveis máculas de inconstitucionalidade nos dispositivos impugnados (fls. 202/6), apresentou os esclarecimentos das fls. 208/35.
É o breve relatório.

2.        Os dispositivos sobre os quais se voltam as representações apresentadas (fls. 02/3 e 61/3) estão redigidos nos seguintes termos:

Art. 29. Ficam criados no Quadro de Cargos em Comissão e Funções Gratificadas da Assembleia Legislativa, instituído pela Lei n.º 6.491, de 20 de dezembro de 1972 e reorganizado pela Resolução n.º 2.872/02, 46 (quarenta e seis) cargos em comissão subordinados à Mesa Diretora, que serão extintos à medida em que vagarem, os quais serão ocupados por detentores de cargos em comissão nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que tenham permanecido em exercício ininterrupto no serviço público estadual, em cargos de tal natureza, e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão da Assembleia Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei:

DENOMINAÇÃO
PADRÃO
QUANTITATIVO

Assistente Técnico I
CCPL-2
1

Assistente Técnico III
CCPL-4
6

Assistente Técnico IV
CCPL-5
2

Assistente Especial I
CCPL-9
1

Assistente Técnico VI
CCPL-10
8

Assessor Técnico I
CCPL-11
4

Assistente Especial II
CCPL-13
1

Assessor Técnico II
6XFGPL-7
13

Assessor de Gabinete
6XFGPL-8
5

Assessor de Gabinete de Líder
6XFGPL-8+15%
2


Assessor Técnico de Bancada
6XFGPL-8+15%
3

Art. 30. Ficam extintos os cargos de Assessor Superior I e Assessor I subordinados aos Gabinetes Parlamentares, passando o cargo de Assessor VI a vigorar com a seguinte redação e quantitativo na Tabela de Subordinação constante do Anexo Único da Resolução n.º 2.872, de 18 de junho de 2002: D

“ANEXO ÚNICO
TABELA DE SUBORDINAÇÃO

GABINETE PARLAMENTAR


ASSESSOR VI
4 (quatro) cargos/funções por Gabinete Parlamentar,
podendo, mediante o bloqueio dos cargos/funções de Assessor VI, o provimento ser substituído no cargo/função de Assessor III, na proporção de 1 (um) para 2 (dois) cargos/funções.

.................................”.

3. Nesse contexto, passa-se à apreciação de cada um dos dispositivos vergastados individualmente.

3.1.  Artigo 29
De início, verifica-se que o artigo 29 da Lei Estadual n.º 14.688/2015, em uma interpretação meramente gramatical, cria quarenta e seis cargos em comissão, sem, contudo, especificar as atribuições dos referidos cargos, o que é indispensável para sua adequação constitucional.
Note-se que esta falta não pode ser suprida, como pretende o Poder Legislativo Estadual em suas informações, pelas atribuições dos cargos em comissão descritas na Lei Estadual n.º 14.262/2013, seja porque esta última norma é anterior à edição do artigo 29 da Lei n.º 14.688/2015, seja porque ela não descreve as atribuições dos cargos de Assistente Técnico I, Assistente Técnico III, Assistente Técnico IV e Assistente Técnico VI, Assistente Especial I e Assistente Especial II, Assessor Técnico I e Assessor Técnico II, Assessor de Gabinete, Assessor de Gabinete de Líder e Assessor Técnico de Bancada, referidos no artigo 29, mas, sim, de outros cargos em comissão, não podendo as atribuições destes cargos serem utilizadas por analogia.
O dispositivo em análise, assim, ofende o texto constitucional, visto que não descreve as atribuições dos cargos que menciona, obstando a apreciação de sua compatibilidade com as normas constitucionais aplicáveis, o que o macula irremediavelmente, na esteira da jurisprudência pacífica das Cortes pátrias:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DA DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES CORRESPONDENTES. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE Nº 748.371. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CF/88. INEXISTÊNCIA. 1. A criação de cargos em comissão para o exercício de atribuições técnicas e operacionais pela Municipalidade exige a descrição de suas respectivas atribuições na própria lei. Precedente: ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe 15/2/2011. 2. Os princípios da ampla defesa, do contraditório, do devido processo legal e dos limites da coisa julgada, quando debatidos sob a ótica infraconstitucional, não revelam repercussão geral apta a tornar o apelo extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do STF, na análise do ARE nº 748.371, da Relatoria do Min. Gilmar Mendes. 3. A decisão judicial tem que ser fundamentada (art. 93, IX), ainda que sucintamente, sendo prescindível que o decisum se funde na tese suscitada pela parte. Precedente: AI-QO-RG 791.292, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/2010. 4. In casu, o acórdão recorrido assentou: “Ação Direta de Inconstitucionalidade – Leis Complementares nºs. 38 (de 06 de agosto de 2008), 45 (de 27 de julho de 2009), 55 (de 15 de março de 2010), do Município de Buritama (Dispõem sobre ‘criação de cargos de provimento em comissão’- Imprescindibilidade da descrição de atribuições para os cargos de assessoramento, chefia e direção – Afronta ao princípio da legalidade – Inconstitucionalidade declarada – Ação julgada procedente”. 5. Agravo regimental DESPROVIDO (RE 806.436 AgR/SP, STF, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 02/09/2014)


O artigo 29 da Lei Estadual n.º 14.6882015, ainda, determina que os quarenta e seis cargos criados sejam providos por detentores de cargos em comissão nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que tenham permanecido em exercício ininterrupto no serviço público estadual, em cargos de tal natureza, e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão da Assembleia Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei, o que, a princípio, retiraria a discricionariedade do Administrador, desbordando dos parâmetros constitucionalmente estabelecidos.
A interpretação literal do dispositivo, nessa linha, dá conta de que estão sendo criados novos cargos em comissão na Assembleia Legislativa do Estado sem atribuições definidas no texto legal e para serem providos por detentores de cargos em comissão já nomeados anteriormente.
Essa exegese puramente gramatical da norma, entretanto, não revela seu conteúdo normativo efetivo, visto que, se for dada menor ênfase à literalidade da expressão ficam criados, concentrando-se a atenção no restante do texto legal, é possível verificar que o escopo visado pelo legislador não era, exatamente, criar novos cargos em comissão, mas, isto sim, readequar os cargos em comissão hoje ocupados por servidores nomeados até 15 de dezembro de 1998, e que tenham permanecido em exercício ininterrupto no serviço público estadual, em cargos de tal natureza, e que estejam no exercício da titularidade de cargo em comissão da Assembleia Legislativa, de igual padrão, na data de vigência desta Lei, à nova ordem administrativa implantada pela Lei n.º 14.688/2015 (fl.232).
Sob esse enfoque, é possível ver no texto do artigo 29 da Lei n.º 14.688/2015 não a criação de novos cargos em comissão, mas, apenas, uma alteração no regime jurídico de alguns cargos já existentes e providos, modificação esta que se restringiu a conferir-lhes nova denominação e a colocá-los em extinção à medida que vagarem.
Note-se que o dispositivo em apreço não modificou as atribuições ou o padrão remuneratório dos cargos já existentes, alterando, tão somente, sua nomenclatura, mantendo nos cargos seus antigos ocupantes e determinando sua extinção na medida em que vagarem, o que torna claro que a intenção do legislador era, efetivamente, readequar os cargos mencionados à nova ordem administrativa trazida pela Lei n.º 14.688/2015 (fl.232), não criar novos cargos em comissão.
Quis o legislador, com isso, privilegiar a experiência e conhecimento destes servidores, que, por muito tempo, têm desempenhado as mesmas atribuições na Casa, acumulando um conhecimento que não poderia ser ignorado ou desperdiçado, ainda mais em um momento em que o Parlamento busca aprimorar sua gestão administrativa, não sendo por outra razão que este corpo técnico e de confiança restou subordinado, diretamente, à Mesa Diretora, dando suporte ao aprimoramento gerencial pretendido.
Nessa linha interpretativa, não há que se falar em afronta à Carta Magna pela criação de uma nova forma de provimento de cargos em comissão, pois, na realidade, nenhum novo cargo está sendo criado, tendo sido alterada, apenas, a denominação dos cargos já existentes, continuando eles com os mesmos ocupantes, as mesmas atribuições e sujeitos à livre nomeação e exoneração pelo Chefe do Poder Legislativo.
Evidentemente, a redação dada ao dispositivo em apreço não foi a melhor, pois a expressão ficam criados leva à conclusão diversa daquela, efetivamente, pretendida pela norma.  Essa atecnia legislativa, entretanto, não pode prevalecer sobre o efetivo conteúdo normativo do texto legal e sobre a realidade fática sobre a qual ele incidiu.
Como corolário, a única mácula de inconstitucionalidade que remanesce nos cargos mencionados no artigo 29 é a falta de atribuições devidamente descritas em ato normativo próprio.

3.2.          Artigo 30
O artigo 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015, de outra banda, padece do mesmo vício.
Inicialmente, relevante assentar que a exegese dos artigos 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, da Constituição Federal, bem como do artigo 53, inciso XXXV, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, revelam que o constituinte buscou assegurar autonomia administrativa ao Poder Legislativo, permitindo-lhe, como explicita Celso Antônio Bandeira de Melo[1], criar seus cargos, empregos e funções com base em critérios de conveniência e oportunidade, privilegiando, assim, o princípio da separação dos poderes, uma vez que tornou desnecessária a manifestação do Poder Executivo acerca da organização e funcionamento dos serviços auxiliares da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e das Assembleias Legislativas Estaduais.
Assim sendo, e tendo em linha de conta que a separação de poderes configura princípio constitucional estabelecido no artigo 2º da Carta da República, e que o legislador constituinte visou privilegiar esse princípio na redação dos artigos 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, da Carta, os Estados-membros e os Municípios, ao editarem suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente, deverão reproduzir, em atenção ao princípio da simetria, o comando normativo contido nos dispositivos constitucionais mencionados, não podendo, portanto, vincular a criação de cargos, empregos e funções inerentes aos serviços auxiliares do Legislativo à edição de lei em sentido formal, o que é necessário, apenas, para a fixação da respectiva remuneração.
Nessa senda, exatamente, a lição de Hely Lopes Meirelles[2]:

No Poder Legislativo, a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos ou funções cabe à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, às Assembleias Legislativas e às Câmaras de Vereadores, respectivamente, que podem, no âmbito de sua competência privativa, “dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” (arts. 51, IV, e 52, XIII). Esses atos de criação, transformação, ou extinção de cargos, funções ou empregos devem ser efetuados por resolução, como se infere da interpretação do art. 48, c/c os arts. 51 e 52, da CF.


E, também, de José Nilo de Castro[3]:


Cabe à Câmara Municipal, privativamente, exercer as seguintes atribuições:
(...).
III – organizar os seus serviços administrativos, criar, transformar ou extinguir cargos e funções de seus servidores;
(...).


Relevante enfatizar, entretanto, que a proposta de resolução destinada a criar os cargos, empregos e funções do Poder Legislativo não poderá olvidar de descrever, também, suas atribuições, o que é indispensável para sua adequação à Constituição.
Assim sendo, superada a questão sobre a viabilidade de as Casas Legislativas disciplinarem a criação de seus cargos, empregos e funções por meio de resolução, resta afastado eventual vício formal do artigo 30 da Lei Estadual n.º 4.688/2015, que dá nova redação ao Anexo Único da Resolução n.º 2.872/2002, criando novos cargos no âmbito do Legislativo Estadual[4].
Nada obstante, ainda assim padecem os cargos criados de mácula intransponível, pois não possuem atribuições descritas na norma criadora, o que os afasta dos parâmetros constitucionais.
Vale enfatizar, igualmente, que as atribuições dos cargos em comissão de Assessor VI não encontram previsão, também, na Lei n.º 6.491/1972, anterior à Carta da República vigente, ou na Resolução n.º 2.872/2002, não se podendo aventar, sequer, que as atribuições dos novos cargos de Assessor VI seriam as mesmas dos demais cargos de Assessor VI já existentes, visto que, também eles, carecem de atribuições devidamente previstas em ato normativo próprio.

4.        Nessa senda, cabível, desde logo, o desencadeamento do processo objetivo de controle concentrado de constitucionalidade, na esteira da jurisprudência da pacífica da Corte de Justiça Estadual:



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARTE DO ART. 19 E DO ART. 22 DA LEI N. 1.739/00, DO MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES. CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DE ESPECIFICAÇÃO DA ATRIBUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 1. O mero encaminhamento de projeto de lei à Câmara Municipal, disciplinando as atribuições dos cargos em comissão impugnados não acarreta a extinção do feito por perda do objeto. 2. Os cargos em comissão criados pelos atos normativos impugnados carecem da definição clara das atribuições respectivas, violando os arts. 8º, caput, 19, caput e inciso I, 20, caput e § 4°, e 32, caput, todos da Constituição Estadual, combinados com o art. 37, II e V, da Carta Federal. 3. Somente lei em sentido estrito, de iniciativa do Prefeito Municipal, pode criar cargos, empregos e funções públicas municipais, descabendo a definição das atribuições destes por decreto, regulamento ou regimento. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70061068482, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves, Julgado em 27/10/2014)

No caso vertente, todavia, considerando a disposição da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul de reorganizar seus quadros, buscando adequá-los ao ordenamento constitucional vigente, mostra-se oportuno e suficiente, tão somente, recomendar à Presidência da Casa Legislativa Estadual que promova o regramento das atribuições de seus cargos em comissão, em especial os referidos nos artigo 29 e 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015.

5. Pelo exposto, opina a Promotora de Justiça signatária no sentido de que seja expedida recomendação ao Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, com cópia deste parecer, para o fim de que promova a expedição de ato normativo, regrando, especificamente, as atribuições de cada um dos cargos em comissão referidos nos artigos 29 e 30 da Lei Estadual n.º 14.688/2015.

Porto Alegre, 19 de maio de 2015.



VERA LUCIA DA SILVA SAPKO,
Promotora de Justiça Assessora.



Aprovo o parecer lançado no PR.00006.00039/2015-8.
Expeça-se a recomendação como sugerido.
Publique-se, na forma do artigo 25, inciso XXX, da Lei Estadual n.º 7.669/1982.
Após, arquive-se o feito.
Em _____/_____/2015.


EDUARDO DE LIMA VEIGA,
Procurador-Geral de Justiça.



[1]MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 421.
[3] CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. 6ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 118.
[4] O vício mencionado aqui, se existisse, seria apenas reflexo, visto que os cargos do artigo 30 estariam sendo criados por lei em sentido formal, embora para inserção em texto de Resolução Legislativa.

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